陽江信息港改革開放以來，中國城市化進入快速發展時期，隨著深圳、珠海和汕頭等國家經濟特區的設立，廣東成為國家改革開放的“先行者”和“排頭兵”。四十年來，廣東經濟特區乃至全省始終堅持黨的全面領導，牢牢把握正確的政治方向，順應城市發展規律，持續推動規劃改革創新，在全國城鄉規劃領域開創了眾多具有里程碑意義的創新探索，擦亮了多項廣東規劃品牌。
廣東經濟特區規劃四十年回顧
回顧四十年來廣東經濟特區規劃發展歷程，經歷了從支撐城市快速發展到引領城市高質量發展的轉型過程。
成長階段：1979年至1992年，率先進行了規劃體系的探索，確立了規劃在城市發展中的“龍頭”地位
1978年，改革開放大幕初啟，廣東經濟特區充分利用政策紅利，憑借毗鄰港澳的區位優勢，實現了經濟的快速增長和城市的快速崛起。特區城市高度重視規劃對城市發展的引領作用。深圳早在80年代確立了“帶狀組團”的城市空間戰略結構，以及總體規劃加詳細規劃的規劃體系，后續結合香港經驗，創設了“三層次五階段”的規劃編制體系并將其法定化。隨著國家法律、法規及相應政策的不斷完善，廣東其他城市也相繼開展了城市總體規劃、分區規劃和控制性詳細規劃等工作，城市規劃在城市發展中的“龍頭”地位逐漸被認同，有效的服務了廣東特別是珠三角地區工業化、城鎮化快速發展的需要。
突破階段：1992年至2008年，規劃編制與管理體系不斷完善，區域協調機制助力新發展
1992年，經濟體制實現從改革開放初期“有計劃的商品經濟”到“社會主義市場經濟”的重大轉型。在這一時期，城市發展面臨著新的挑戰，問題更加復雜多元。為此，特區城市在規劃中進行了前瞻性的預留與應對，不斷深化總體規劃、詳細規劃的探索，還開展了概念規劃、近期建設規劃、戰略規劃、城市設計、專項行動規劃等新規劃品種的探索，城鄉規劃體系逐步成型穩定。為更好發揮經濟特區在區域發展中的帶動輻射作用，廣東率先探討城鎮群發展模式和協調手段，先后編制了珠三角城鎮體系、珠三角城鎮群和大珠三角城鎮群系列規劃，并適時指導、推動《澳珠協同發展規劃》《珠中江城市空間協調發展規劃》《深莞惠區域協調發展總體規劃》等次一級城鎮群規劃編制，進一步促成了區域協調發展格局的構建。
轉型階段：2008年至2015年，由促進增長的規劃逐步轉向提高空間質量的規劃
2008年1月1日，《城鄉規劃法》頒布實施，確立了“城鄉空間一體”的城鄉規劃體系框架。經過前30年的快速發展，廣東經濟特區已步入轉型期，城市發展從外延式向集約型轉變，規劃重點也逐步由促進增長向提高發展質量轉變。《深圳市城市總體規劃(2010-2020)》針對土地、資源、人口和環境“四個難以為繼”的瓶頸約束，首次提出將存量挖潛作為建設用地供給的主要方式，探索“城市更新”制度，在存量土地高效使用方面走在全國前列。珠海則從提高城市發展持續性、宜居性角度出發，率先在全國通過立法形式保障戰略性概念規劃的法定地位，確?！耙粡埶{圖干到底”。此外，綠道和社區體育公園規劃建設、軌道站點TOD綜合開發、濱水空間建設、嶺南街區復興等一系列對城市提質意義重大的工作也在特區城市和全省層面進行了試點和推廣。珠三角綠道網、珠海社區體育公園和香爐灣沙灘修復等項目均獲得了“中國人居范例獎”。
改革階段：2015年之后，廣東成為全國首個城鄉規劃管理體制改革試點省，經濟特區規劃改革繼續走在前列
廣東積極探索城鄉規劃管理體制改革，于2017年3月經住房和城鄉建設部批準成為全國首個城鄉規劃管理體制改革試點省，一系列撬動力強的改革舉措相繼推出：一方面，構建分級管理、分類管制、層級傳導、權責明晰的規劃管理機制，賦予地方政府規劃實施更多主動權；另一方面，著力實現規劃管理信息化，制定出臺全國首個法定規劃報備規范與成果數據標準，建立全省城鄉規劃管理信息平臺。
以規劃服務保障社會經濟發展的改革創新實踐
四十年來，廣東經濟特區的規劃改革與創新，為特區乃至全省的社會經濟發展提供了至為關鍵的保障和支撐。
戰略格局謀長遠
改革開放的前三十年，中國城市規模的迅速增長舉世罕見。在快速發展中，前瞻性地確定城市未來發展格局是規劃要解決的首要問題之一。從86版城市總體規劃提出的“帶狀組團”空間結構，到后來逐步演變成的“軸帶組團”空間結構，乃至后來的“中心西移”建設前海中心，深圳的城市發展一直建立在穩定而富有彈性的空間框架中，極好地應對了城市規模的超常規增長。珠海則始終在尊重自然山水肌理的基礎上，主動謀劃城市發展格局，從特區成立之初的“五朵金花”組團結構，港澳回歸后的“一主兩次四新城”，到如今粵港澳大灣區建設背景下的“一核雙城、兩帶多組團”結構，通過城市空間布局的優化服務國家發展大局。同樣，廣州的“南拓、北優、東進、西聯”等戰略，無不是對城市長遠的謀篇布局，確保了城市空間結構和秩序的穩定。
區域聯動求發展
特區城市開展規劃編制，一貫非常重視區域聯動。在與港澳合作層面，深圳、珠海的城市總體規劃、發展戰略等都與香港、澳門規劃機構進行了充分協商。在珠三角層面，珠三角城鎮群規劃確定了以經濟特區和中心城市為核心的廣佛肇、深莞惠、珠中江三大都市區的總體格局，探索了深汕特別合作區飛地治理模式及深莞惠、珠中江聯席會議制度等多種創新做法。
多規協調促統籌
1992年深圳將規劃、國土機構的職能合并成立深圳市規劃與國土資源局，期間同步編制了《深圳市城市總體規劃(1996-2010)》和《深圳市土地利用總體規劃(1997-2010)》，將建設用地發展和土地資源保護“一盤棋”考慮。2001年，深圳還成為全國首批國土規劃試點城市，開展國土空間規劃最早的探索。2008年以后，廣東積極響應國家部署開展“多規合一”工作，第一個在省域層面制訂了 “三規合一”工作指南，在規劃編制方法、技術手段、管理體制等方面進行了卓有成效的探索，建立了一套基于信息系統的規劃協作機制，為當前的規劃審批制度改革和國土空間規劃體系的建立做好了鋪墊。
專項行動抓關鍵
相比法定規劃，通過專項的行動型規劃可以更加靈活地應對城鄉發展需要。深圳部署開展了TOD、濱水空間、慢行系統等專項行動，誕生了一系列站城融合的新型城市空間節點和十五公里濱水岸線等亮眼項目。珠海通過社區體育公園、沙灘修復、南粵古驛道等專項行動，打造了一批城市建設精品，大中抓小，貼近民生。珠江三角洲城鎮群城際軌道線網規劃、珠三角城際軌道TOD規劃成功地將區域重大交通基礎設施建設與城鎮群空間優化結合在一起，有力地推進了區域一體化進程和軌道建設的可持續發展，成為全國首創。
技術指引促推廣
改革開放四十年也是規劃理念不斷發展完善的四十年。深圳是全國最早推動城市規劃建設管理標準化、規范化的城市，1990年發布實施《城市規劃標準與準則》并不斷滾動修訂，明確了各類規劃的基本技術規范，在用地分類、密度分區、土地相容性等方面開展了諸多創新探索。珠海結合“海洋大市”的特點，編制了全國首個海島規劃技術標準,彌補了海島規劃建設上的技術缺位。針對城市發展中存在的共性問題和規劃熱點，廣東在總結經濟特區與中心城市實踐的基礎上，開展了“廣東省城市規劃指引”系列工作，為地方政府提供“工具箱”和“方法庫”，極大地推動了先進的規劃理念和方法在全省尤其是欠發達地區的推廣，有力地配合了省委、省政府部署的各項工作的推進。
近期規劃搭平臺
“上面千條線，下面一根針”，城市建設各個系統的訴求，需要落實到具體空間和實施時序，作為基層城市建設的統一指南。深圳等城市開拓性地利用近期建設規劃這一法定規劃品種，實現與國民經濟和社會發展五年規劃的同步編制、有效銜接，切實提高了城市規劃對各項建設的綜合調控作用。廣州、深圳、珠海等城市在近期建設規劃基礎上衍生的年度實施計劃制度，將近期建設規劃的目標和要求分解到年度，按照產業項目、公共設施、市政設施、土地出讓、城市更新等類型進行分類，統籌空間布局，安排實施時序，作為政府年度城市建設的具體依據。
制度創新作保障
經濟特區利用改革開放前沿陣地的優勢，勇于借鑒，不斷學習，注重將規劃實踐中的寶貴經驗進行制度轉化。深圳學習香港創建了規劃委員會和法定圖則制度，其規劃審批權歸于規劃委員會、設立非公務委員等做法領先全國。珠海早先出臺《珠海市環境保護“八個不準”的規定》，明確了“不準在山坡二十五米等高線以上部分興建非供游客休憩和觀賞的建筑物”等要求，為后續的城市規劃、建設、管理奠定堅實基礎，憑借城市整體環境改善的成就，珠海成為我國首個榮獲了聯合國人居中心頒發的“國際改善居住環境最佳范例獎”的城市。在全省層面，廣東高度重視規劃制度創新工作：《廣東省城市控制性詳細規劃管理條例》是全國第一部城市控制性詳細規劃管理的地方性法規；《廣東省珠江三角洲城鎮群協調發展規劃實施條例》第一次在區域層面建立起一套涵蓋編制、實施、管理的區域城鄉規劃管理新架構；《廣東省城鄉規劃條例》不僅吸納了前三十年全省規劃體制機制創新的精華，還創造性地將自然風貌保護、歷史文化保護等內容納入規劃編制的總體要求。
廣東經濟特區規劃改革經驗彌足珍貴
四十年廣東經濟特區的規劃改革砥礪前行，堅持黨的全面領導是取得歷史性成就的最基本前提。特別是黨的十八大以來，城鄉規劃工作不斷取得新進展，服務保障社會經濟發展的支撐能力顯著提升。
政府、市場、公眾通力合作
城鄉規劃作為公共政策，既要遵循經濟規律，保障市場在資源配置中的決定性作用，又要依據公共利益進行公共干預，對市場進行調控以保證絕大多數人群福祉的實現。經濟特區在城鄉規劃工作中充分貫徹這一認識，與市場共商共謀，通過剛柔并濟的管理模式保障市場主體發展需求，調動市場積極性；同時，也注重在基礎設施供給、高新產業發展和服務經濟發展等空間供給方面進行引導和激勵，有效地推動了產業結構升級。本著生態文明理念和“以人民為中心”的思想，通過濱水空間、綠道、嶺南街區復興、城市更新、社區體育公園、南粵古驛道等一系列專項規劃謀劃城市品質提升，得到廣大群眾的熱烈響應，符合了人民群眾的根本利益。
技術、政策、制度配合推進
城鄉規劃作為城鄉治理的重要手段，不僅是技術化的空間設計，更體現著城市空間管理秩序的設計和安排，政策、制度等往往也是現代城市規劃的重要載體形式和作用路徑。廣東經濟特區針對規劃體制機制中存在的痼疾，注重在規劃類型上做“加法”，創新開展區域規劃、戰略規劃、行動規劃及各類專項規劃，增加有效的規劃產品供給，為精準解決城市問題提供支撐；在規劃內容上做“減法”，對法定規劃報批成果實行“瘦身減負”，精簡審批程序，提高規劃的有效性；在管理手段上做“乘法”，“規劃、規則、規范”多管齊下，豐富城鄉規劃的實施路徑和作用模式，限制規劃的自由裁量權；在管理體制上做“除法”，實行“規土合一”，探索規劃管理事權體系的完善，落實“放管服”要求，推進“編審督”改革，清除城市規劃建設管理的制度束縛。技術、政策與制度多方面的聯動完善，極大地優化了規劃管理環境，提高了城市治理能力。
生產、生活、生態統籌兼顧
廣東“七山一水二分田”，大量人口集聚在環境敏感度高的珠江口區域，合理分配“三生空間”并完善管制政策十分重要。在這方面廣東經濟特區開展了大量的規劃實踐：建立基本生態控制線保護生態格局，劃定產業區塊控制線保障實體經濟用地需求，探索住房保障控制線滿足公益性住房需求等。在全省層面，早在1995年，廣東就探索建立“生態敏感區”等空間分區管治制度。2004年的《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃》將其固化落實，明確了空間管治分區并制定管治措施，避免生活空間、生態空間被低效生產空間的擠占。在規劃實踐中，特區城市還通過土地混合多元使用、緊湊高效開發更好地協調“三生空間”的需求關系，提高了城市的綜合承載能力。
協調、控制、激勵多管齊下
廣東經濟特區多年的實踐表明，僅進行被動式的許可管理是遠遠不夠的，要全面正確認識城鄉規劃政策工具的價值，發揮其協調、控制、激勵多種作用，動員社會主體參與。深圳創立了政府引導、市場運作的城市更新“深圳模式”，以詳細規劃或法定圖則確定用途管制和開發限制，以一系列配套規則和政策引導激勵社會資金投入關鍵區位和重要環節，對歷史文化保護、公益用地貢獻等行為進行開發獎勵。其他譬如TOD開發、綠道和南粵古驛道建設、嶺南街區復興、社區體育公園等，無不是規劃準確判斷、主動出擊，綜合利用規劃、政策、資金等多項工具進行統籌實施的結果，這也是創新城市治理方式、加強城市精細化管理的具體體現。
試點、總結、推廣循序漸進
縱覽廣東規劃創新方面的成功經驗，離不開經濟特區在前期主動扛起“摸著石頭過河”的責任擔當——小范圍試點將探索的成敗拘于一隅，避免擴大負面影響；多方面總結站在公允的角度討論成敗，便于以后推廣實施。深圳的城市規劃委員會制度，推選非公務委員參與議事，極大提升了規劃的決策水平，被吸收納入《廣東省城市控制性詳細規劃管理條例》；深圳的城市更新制度，劃定更新單元，通過經濟測算平衡開發利益，為全省“三舊改造”工作提供了寶貴經驗；珠海的社區體育公園建設，占用土地少、投入小、見效快，群眾喜聞樂見，迅速在全省得到總結推廣。未來的國土空間規劃體系探索，也將試點先行，研究符合廣東實際的規劃體系、編制方法和管理體制，為全國提供“廣東樣本”。
“新時代”、“新作為”的號角已經吹響，改革創新不能等待、不能觀望、不能懈怠，廣東應繼續發揮好帶頭和示范作用，響應“改革開放再出發”的號召，投入新時代的規劃改革創新中，在建設美麗中國的地圖上留下醒目的廣東版塊。
（來源；學習強國廣東學習平臺 作者單位：廣東省住房和城鄉建設廳 蔡瀛）
